O desenvolvimentismo republicano de Dilma Rousseff

Daniela Costanzo[1]

“A presença do Estado como garantidor do funcionamento do mercado sempre nos pareceu fundamental. Não se trata de estatizar, assim como não se trata de eliminar a presença do Estado. Há um papel relevante e indelegável do Estado que, estou convencida, não é pequeno”

(Dilma Rousseff no prefácio à primeira edição de Novo Modelo do Setor Elétrico Brasileiro de Mauricio Tolmasquim)

            Há uma importante discussão sobre o caráter desenvolvimentista do primeiro governo Dilma Rousseff (2011-2014). Ela se divide, grosso modo, entre os que viram um governo desenvolvimentista, neodesenvolvimentista, social desenvolvimentista e os que consideram que o período dilmista retrocedeu na condução do desenvolvimento e até do crescimento econômico[2] em relação ao segundo governo Lula.

Se tomarmos como desenvolvimentismo a definição clássica de Ricardo Bielschowsky (2012a), como outros autores já fizeram (SINGER, 2015; 2018; PAULA; SANTOS; MOURA, 2018), qual seja:

entendemos por desenvolvimentismo [...] a ideologia de transformação da sociedade brasileira definida pelo projeto econômico que se compõe dos seguintes pontos fundamentais: a) a industrialização integral é a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro; b) não há meios de alcançar uma industrialização eficiente e racional no Brasil através das forças espontâneas do mercado; por isso, é necessário que o Estado a planeje; c) o planejamento deve definir a expansão desejada dos setores econômicos e os instrumentos de promoção dessa expansão; e d) o Estado deve ordenar também a execução da expansão, captando e orientando recursos financeiros, e promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a iniciativa privada seja insuficiente (p. 7),

poderemos concluir que os governos do PT, em conjunto (incluindo o primeiro governo Rousseff), não foram desenvolvimentistas, já que a desindustrialização não foi revertida (PAULA; SANTOS; MOURA, 2018).

            Singer (2015) solucionou a questão com o termo “ensaio desenvolvimentista” para caracterizar o primeiro governo Dilma, o que remeteria, nas palavras do autor “tanto ao caráter efêmero da experiência quanto ao seu contorno vago” (p. 42). Analisando o que chamou de “plano Dilma”, o cientista político foca na tentativa da ex-presidenta em reindustrializar o país e no ativismo estatal usado neste ensaio. O termo nos parece mais interessante dado que indica uma diferença entre a tentativa de desenvolver o país (intenção) e os resultados da política (efetivação), ressaltando, desta forma, o caráter político das estratégias de desenvolvimento.

Tendo em vista esse exercício de definição dos governos Dilma, podemos usar ainda as lições de Bielschowsky (2012b), a partir das quais poderíamos compreender os governos do PT como integrantes de um novo desenvolvimentismo organizado em torno de três eixos: “i) Crescimento com redistribuição de renda pela via do consumo de massa (PPA 2004-2007); ii) Investimentos em infraestrutura (PAC); iii) Inovação (PITCE; PDP; Plano Brasil Maior)” (BIELSCHOWSKY, 2012b, pp. 735-736). Nesse caso, tratar-se-ia de compreender o desenvolvimentismo realmente existente e não aquele que poderia ou não ser classificado como tal a partir de uma métrica externa e, portanto, abstrata. A mudança em relação aos tipos de desenvolvimentismos identificados até os anos 1980 e analisados por Bielschowsky (2012a) pode ser observada principalmente na ausência de um plano integrado de desenvolvimento nacional. É interessante notar a novidade do novo desenvolvimentismo em relação aos desenvolvimentismos realmente existentes antes no país, qual seja:  o seu caráter social, a partir do qual se abandona a máxima de que é preciso crescer para depois distribuir - embora seja preciso crescer para incluir os de baixo sem conflito com os de cima, o cerne do lulismo (SINGER, 2012). Deste modo, é preciso frisar que um setor foi essencial para a feitura do lulismo: o setor de infraestrutura. Dado que por meio dele seria possível não apenas ampliar as cadeias produtivas, mas também gerar empregos e reduzir a desigualdade de renda, aquecendo o mercado entre os mais pobres e incentivando a demanda interna.

Como ressalta Laura Carvalho (2018), o investimento em infraestrutura foi um dos pilares do chamado “milagrinho” brasileiro (CARVALHO, 2018), momento em que o governo Lula teria se voltado para a expansão do mercado interno com base na distribuição de renda, no crédito e nos investimentos públicos através do PAC. E, ao nosso ver, não é à toa que justamente a “mãe do PAC” tenha sido a escolhida para continuar o lulismo ou até acelerá-lo (SINGER, 2018). Dilma Rousseff poderia ser entendida como integrante de uma “linhagem”[3] do desenvolvimentismo que Bielschowsky (2012a) chama de desenvolvimentismo nacionalista. Tal linhagem teria sido forjada no setor público brasileiro a partir do governo Vargas, quando diversas agências voltadas para problemas nacionais foram criadas, o que levou seus técnicos a pensarem as questões do desenvolvimento nacional de forma “abrangente e integrada” (BIELSCHOWSKY, 2012a, p. 78). Os desenvolvimentistas nacionalistas tinham como traço distintivo uma inclinação por “ampliar a intervenção do Estado na economia através de políticas de apoio à industrialização, integradas, na medida do possível, num sistema de planejamento abrangente e incluindo investimentos estatais em setores básicos” (BIELSCHOWSKY, 2012a, p. 127). Para essa linhagem, não importava se a iniciativa privada nacional ou estrangeira tivesse protagonismo em setores que iriam bem assim, desde que o Estado atuasse em áreas estratégicas e que necessitassem de sua partição. Outro traço importante dos desenvolvimentistas nacionalistas é a preocupação com o “arcaísmo das instituições vigentes no país, fosse no campo ou no interior da administração estatal” (BIELSCHOWSKY, 2012a, p. 130)[4]. Isto é, em tal linhagem é possível detectar um raciocínio no qual a constituição de um Estado efetivamente democrático e republicano era condição decisiva para construção de um desenvolvimento integrado no Brasil. O que combina, e muito, com os raciocínios políticos de Rousseff, para quem a estruturação de um esquema desenvolvimentista dependeria diretamente da neutralização de setores e práticas clientelistas dentro do Estado brasileiro. Assim, ensaio desenvolvimentista e ensaio republicano poderiam ser vistos como faces de uma mesma moeda.

Poderíamos, tendo em vista sua trajetória política e intelectual, indicar de forma mais clara a aproximação de Rousseff com esta linhagem do desenvolvimentismo nacionalista. A ex-presidenta ajudou a fundar o Partido Democrático Trabalhista (PDT), estudou no Instituto de Economia da UNICAMP, publicou diversos trabalhos dialogando com o papel estratégico do Estado no desenvolvimento econômico e foi presidenta da Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) do Rio Grande do Sul (órgão voltado ao planejamento no estado). Entre 1993 e 1994 e entre 1999 e 2002, foi Secretária Estadual de Minas e Energia no Rio Grande do Sul. Nesta época, o Brasil passava pelo que ficou conhecido como “crise do apagão” do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) por conta de uma conjunção entre redução nas chuvas e falta de investimento no sistema elétrico brasileiro. No mesmo período, Dilma Rousseff ampliou a capacidade de oferta energética em 46% (CARVALHO, 2009), evitando que os estados do sul passassem pelo apagão que afetou o resto do país. Além disso, Rousseff alertou o governo federal sobre o risco da falta de energia, quando se reuniu com Pedro Parente, então ministro da casa civil de FHC e responsável por gerir a crise energética. Parente, inclusive, ficou admirado com a capacidade da então secretária: “A Dilma soube administrar a crise entre os grandes consumidores gaúchos de energia e o governo federal ‘...’ Ela era pragmática, objetiva e demonstrou que tinha um diálogo fluido com o setor empresarial” (CARVALHO, 2009).

 Com o grande sucesso como secretária no setor, Dilma foi convidada por Lula, durante sua campanha e eleição em 2002, para ser sua ministra de Minas e Energia e fazer seu programa para o setor. Desta vez, já como ministra de Minas, evitou outro apagão e construiu um novo modelo competitivo para o setor elétrico[5]. Como ministra da Casa Civil, acompanhou de perto o PAC, programa responsável pelos investimentos em infraestrutura dos governos do PT.

O que pensa Dilma sobre a relação entre Estado e iniciativa privada nos assuntos estratégicos aparece em um artigo de sua lavra sobre a privatização do setor elétrico no Chile, no qual defende que deveria ser adotada uma solução híbrida - nem totalmente privada nem totalmente estatal - com controle e regulação do Estado sobre o privado (CARVALHO, 2009). Pode-se dizer que assim foi com Dilma na prática também. Seu modelo energético mesclava setor público e privado com regulação do Estado e o PAC foi responsável por criar diversos novos instrumentos de administração pública para melhorar a relação entre público e privado na infraestrutura (MACHADO; GOMIDE; PIRES, 2018; CARDOSO JUNIOR; NAVARRO, 2018). Dentre tais instrumentos, destaca-se o Regime Diferenciado de Contratações (RDC), o qual durante seu governo foi usado de forma a reduzir os “esquemas clientelistas”[6] em agências como o DNIT (órgão federal que mais contrata obras), Infraero e Valec.

            Nesse aspecto republicano, a política de infraestrutura de Dilma começa a encontrar limites no atraso brasileiro. Para tocar sua política desenvolvimentista, Dilma precisa de um Estado que funcione e leve a frente suas estratégias de desenvolvimento, algo que encontra obstáculos na ineficiência do clientelismo incrustado nas agências estatais comandadas pelo centrão. Desde quando era ministra, Dilma buscou diminuir os esquemas que geravam ineficiência e gasto público. Fez isso reduzindo o abuso de poder das empreiteiras em esquemas com o centrão principalmente, mas em alguns casos até com o próprio PT. Como não era a presidenta ainda, em alguns momentos suas ações não davam certo e os empreiteiros ou os políticos do centrão conseguiam contemplar seus interesses recorrendo diretamente a Lula. Em algumas tentativas, Rousseff tinha sucesso em levar a cabo seus intentos, em outras, contudo, via seus propósitos desenvolvimentistas e republicanos frustrados. Isso pode ser observado nas licitações das usinas hidrelétricas do Rio Madeira (Santo Antônio e Jirau), nas quais Dilma atuou para que houvesse concorrência e consequente diminuição de preço, com reação dos empreiteiros que foram recorrer aos políticos do centrão - nesse caso, especialmente do então PMDB. Na licitação da usina de Belo Monte, em que Dilma atuou no mesmo sentido, mas nesse caso os interesses do empreitariado levaram a melhor.

Como presidenta, é possível observar uma ação republicana mais sistemática de Dilma, ação chamada pela imprensa como “faxina ética” e que Singer (2018) conceituou como “ensaio republicano”. Em sua análise, Singer observa que houve a troca de direção em agências ligadas ao PMDB, especialmente na Petrobras, em cargos que posteriormente vieram a ser descobertos como envolvidos no esquema investigado pela Operação Lava-Jato. O que Singer (2018) identificou como ensaio republicano pode ser considerado, por nós, ainda mais profundo do que a substituição de figuras envolvidas em várias ilicitudes dos cargos de direção de empresas estatais e agências, caso observemos que as mudanças de cargos de Dilma afetaram também outros partidos do centrão, como o PP e o PR, e tiveram efeitos práticos na relação entre Estado e empreiteiras. Ou seja, mesmo que com vara curta, Rousseff cutucava perigosamente o centro fisiológico do sistema partidário brasileiro. Vejamos alguns exemplos que demonstram a amplitude das ações de Dilma[7].

Na Petrobras, com a mudança da presidência para Graça Foster e as consequentes mudanças nas diretorias da estatal e suas subsidiárias, o clube de empreiteiras, cartel que atuava na estatal investigado pela Operação Lava Jato, parou de funcionar. Um dos casos de corrupção descoberto - contrato PAC-SMS - dentro da empresa foi enviado ao Ministério Público com anuência de Foster e Rousseff; a Sete Brasil, empresa formada para atuar nas sondas do pré-sal e que tentou reproduzir o esquema encontrado na Petrobras com um dos diretores descobertos na Operação Lava Jato, teve sua presidência alterada por Foster, de forma inesperada e apesar dos esforços de políticos para manter tudo como estava.

No DNIT, a troca da diretoria e o uso do RDC ampliaram a concorrência nas licitações, diminuíram o tempo e o valor das contratações, com a redução dos aditivos - que é uma das formas clássicas de faturar, de forma ilegal, em cima de contratos com a administração pública. Na Infraero, o uso do RDC também limitou aditivos e tornou as licitações mais rápidas e baratas. Na ANAC, ampliou a concorrência nas concessões de aeroportos. Na Eletrobras, permitiu que se ampliasse a concorrência em licitações e impediu esquemas com empreiteiras que existiam até então.

Além dos casos concretos mencionados acima, Rousseff estabeleceu com os empreiteiros uma relação mais dura e menos amigável, na qual predominavam os interesses públicos. Essa mudança fez com que eles taxassem Dilma de intervencionista, arrogante, “sabe tudo”, dentre outros “apelidos” nos quais é possível identificar machismo e misoginia por parte dos empreiteiros[8].

Dessa forma, Dilma começou a limitar esquemas que sustentavam tanto os projetos desenvolvimentistas anteriores, como com JK e na ditadura, quanto alimentavam as coalizões dos governos anteriores, inaugurando uma nova forma de planejar o desenvolvimento no país, que, como se sabe, durou pouco. À vista destes elementos, mesmo que seja fundamental uma exposição futura mais pormenorizada, é lícito afirmar que o desenvolvimentismo republicano de Dilma colocava em cheque velhos jogos e imbricações entre partidos fisiológicos (conhecidos, atualmente, como centrão), Estado e empreiteiras no Brasil. Se não foi razão suficiente, fora uma das razões necessárias de sua queda - inconstitucional.

Referências bibliográficas

BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012a

BIELSCHOWSKY, Ricardo. Estratégia de desenvolvimento e as três frentes de expansão no

Brasil: um desenho conceitual. Economia e Sociedade, v. 21, Número Especial, 2012b.

BRANDÃO, Gildo Marçal. Linhagens do Pensamento Político Brasileiro. Dados, v. 48, n. 2, 2005.

CARDOSO JÚNIOR, José Celso; NAVARRO, Cláudio Alexandre. O Brasil na encruzilhada: política, planejamento e investimentos na experiência recente do PAC (2007-2014): avanços e ameaças. In: GOMIDE, Alexandre; PEREIRA, Ana Karine. Governança da Política de Infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: IPEA, 2018.

CARVALHO, Laura. Valsa Brasileira: do boom ao caos econômico. São Paulo: Todavia, 2018.

CARVALHO, Luiz Maklouf. Mares nunca dantes navegados: a trajetória de Dilma Rousseff da prisão ao poder - e como ela se tornou a candidata do presidente Lula à sua sucessão. Revista Piauí, edição 34, julho de 2009.

MACHADO, Raphael; GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Arranjos, Instrumentos e Ambiente Político-Institucional na reconfiguração da ação estatal em políticas de infraestrutura no Brasil. In: GOMIDE, Alexandre; PEREIRA, Ana Karine. Governança da Política de Infraestrutura: condicionantes institucionais ao investimento. Rio de Janeiro: IPEA, 2018.

OLIVEIRA, Francisco de. Um republicano exemplar. In: OLIVEIRA, Francisco de. A navegação venturosa: ensaios sobre Celso Furtado. São Paulo: Boitempo Editorial, 2003

PAULA, Luiz; SANTOS, Fabiano; MOURA, Rafael. O Projeto Desenvolvimentista dos Governos do PT: uma avaliação integrada de economia e política. 43° encontro anual da ANPOCS. Caxambu, 2018

RUBIM, Linda; ARGOLO, Fernanda. O Golpe na Perspectiva de Gênero. Salvador: EDUFBA, 2018.

SINGER, André. O lulismo em crise: um quebra-cabeça do período Dilma (2011-2016). São Paulo: Companhia das Letras, 2018.

SINGER, André. Cutucando onças com varas curtas: O ensaio desenvolvimentista no primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-2014). Novos Estudos, 102, julho de 2015.

SINGER, André. Os sentidos do lulismo: reforma gradual e pacto conservador. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.

TOLMASQUIM, Mauricio. Novo modelo do setor elétrico brasileiro. Rio de Janeiro: Synergia; Brasília: EPE, 2015.

WASQUES, Renato. O pensamento de Celso Furtado sobre Estado e planejamento. Revista do Instituto de Estudos Brasileiros (RIEB), n. 78, 2021.

 

[1] Daniela Costanzo é mestra e doutoranda em Ciência Política (USP), graduada em Ciências Sociais pela mesma universidade e pesquisadora do Núcleo de Desenvolvimento do Cebrap e do grupo de pesquisa Pensamento e Política no Brasil, associado ao Cenedic.

[2] Vale mencionar que o desenvolvimentismo se aproxima, em alguns aspectos, do keynesianismo, apesar deste ser considerado insuficiente para compreender o desenvolvimento econômico na periferia do capitalismo pelas correntes desenvolvimentistas. Um aspecto importante da convergência é a importância da expansão da renda.

[3] Usamos aqui a ideia de linhagem de Gildo Marçal Brandão (2005), a qual expressa formas de pensar (n)o Brasil “extraordinariamente persistentes no tempo” (BRANDÃO, 2005, p. 236).

[4] Nesse sentido, é interessante observar as reflexões de Celso Furtado, principal representante desta linhagem, sobre Estado e planejamento. Seria possível identificar uma preocupação constante com o Estado, a administração pública e o planejamento na obra de Furtado, de formas profundamente democráticas e republicanas (Cf. OLIVEIRA, 2003; WASQUES, 2021).

[5] Cf. TOLMASQUIM (2015)

[6] Expressão usada por Singer (2018) para designar o ensaio republicano de Rousseff.

[7] Os achados a seguir são baseados nos depoimentos colhidos no âmbito da Operação Lava Jato, bem como nas investigações do Ministério Público e em documentos do CADE e do TCU, os quais estarão na tese em desenvolvimento pela autora.

[8] Deve-se levar em conta que a questão de gênero esteve presente no impeachment sem crime de responsabilidade de Dilma Rousseff, como argumentam as autoras em Rubim e Argolo (2018).